Veranderd functioneren

De Overheid als wetsovertreder:

Op 11 juni 2019 maak ik de balans op, na Zijne Majesteit op 16 oktober 2015 te hebben geattendeerd op ‘De Verwaarloosde Staat’. In een brief met in het onderwerp ‘Conclusie’ geef ik betrokken overheidsorganen te kennen dat burgers hinder en schade ondervinden van de bestuursprocessen. Diverse (procedurele) garanties vinden geen toepassing in het binnenlands bestuur. Vreemd, dat ‘externe actoren’ daarvan de schuld krijgen. Het is immers (ook) te wijten aan laakbaar gedrag van het eigen bestuursorgaan.

Aan:                    De Nederlandse autoriteiten

Van:                    L. Speelman

Referentie:        IR2019/LSC/11.06

Voorwoord:

De overheid als wetsovertreder. Jawel, de maatschappelijke discussie is steeds luider. Een brigadier van de politie is niet geïnteresseerd in het recht. Als hij een document overhandigd krijgt, voert hij het in de praktijk uit. Deze is geen betrokken burger of betrokken vader. Bedenk ook dat de in 1945 opgerichte internationale organisatie Verenigde Naties niet alleen tot doel heeft de internationale vrede en veiligheid, vriendschappelijke betrekkingen tussen de volkeren en samenwerking bij internationale vraagstukken te bevorderen, maar vooral is opgericht om herhaling van het gebeurde rondom de Tweede Wereldoorlog te voorkomen. Deze les lijkt door Europa wederom te worden verworpen; inclusief de Nederlandse autoriteiten.

Inleiding:

Het mag algehele bekendheid hebben dat Nederland deel uitmaakt van een groter geheel doordat het in de loop van de tijd allerlei vrijwillige samenwerkingsverbanden is aangegaan. Het meest concreet wordt de invloed van het grotere verband als we kijken naar de betrokkenheid van Nederland bij de Europese Unie. Deze unie is vooral bijzonder, omdat de Nederlandse overheid veel taken en bevoegdheden aan de Unie heeft overgedragen. De organen van de Unie kunnen besluiten nemen die de Nederlandse burgers direct raken (art. 92 GW) en dus speelt de Unie een belangrijke rol in de gezagsuitoefening binnen de Nederlandse staat. Als zodanig is het toetsen van de ontwikkelingen in de Europese Unie een essentieel onderdeel van het onderhouden van de kwaliteit van de democratische rechtsstaat Nederland.

Samenvatting:

Op 16 oktober 2015 schrijf ik Zijne Majesteit m.b.t. ‘De Verwaarloosde Staat’ en aangezien de minister verantwoordelijk is voor het gehele optreden van de Koning, de werknemers van het departement en het eigen optreden wordt deze brief overgedragen aan het ministerie van Veiligheid en Justitie. Een andere brief van 20 november 2015 m.b.t. sociale en maatschappelijke aangelegenheden gaat naar het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Tot zover loopt het bestuursproces naar behoren, maar vanuit beide ministeries krijg ik te horen dat zij mij niet kunnen helpen. Het ontbreekt aan competenties. De portefeuillehouder Juridische en Internationale zaken geeft mij zelfs te kennen dat het de ‘individuele zorg’ is.

Als burger moet ik, zonder steun van de Rijksoverheid, zelf de nodige kennis opdoen. Ook een brief van 23 november 2015 aan burgemeester A. Aboutaleb levert niet de nodige ondersteuning op. Uiteindelijk is de bestaanszekerheid (art. 20 Grondwet) in gevaar.

Uit onderzoek komt naar voren dat procedurele en juridische garanties zoals bijvoorbeeld uit het Verdrag van Lissabon tot uiting komen niet doorwerken in nationale wetgeving en in de bestuurlijke processen. Overigens is het verdrag in wezen geen op zichzelf staand verdrag: het veranderde het functioneren van de Unie via een reeks amendementen op de verdragen van Rome en Maastricht en trad na ratificatie door alle 27 EU-lidstaten in werking op 1 december 2009. De geconsolideerde versies van deze documenten vormen de wettelijke basis voor de Europese Unie en ook de Nederlandse overheid is gehouden zich aan de wet te houden!

Terecht ontbreekt het aan vertrouwen in de rechtsstaat daar er een gebrek is aan respect voor de rechten van de burger en in het bijzonder doordat (procedurele) garanties niet doorwerken. Zo ook wordt men mij vanuit het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te kennen gegeven dat kennis van de grondslagen van de moderne staat ontbreekt. Ook de drie regels van de democratische rechtsstaat zoals wij deze in het Meerenberg-arrest (1879) zien samenkomen werken niet (meer) door in de huidige bestuursprocessen. Door de rechter behoort een directe relatie te worden gelegd tussen de scheiding van de wetgevende en de uitvoerende macht en het legaliteitsbeginsel, maar ontbreekt het aan de handhaving daarvan.

Binnen wat wij als ‘de overheid’ aanduiden spelen meerdere machten een rol. De onderlinge verhoudingen tussen de machten wordt bepaald door een stelsel van controle en verantwoording, waarin de wet de leidraad vormt. Vanuit de jaren tachtig zien wij een verschuiving van deze verhoudingen met gevolg dat in toenemende mate burgers, maar ook zorginstellingen, te maken krijgen met steeds complexere problematiek, met een heftige emotionele lading en ingewikkelde juridisering.

Voor het onderhouden van de kwaliteit van de democratische rechtsstaat is niet de burger, maar de overheid verantwoordelijk. Ministers zijn verantwoordelijk voor de wetgeving en ingeval onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige richtlijnbepalingen niet tijdig, niet geheel of niet correct zijn omgezet in nationale wetgeving dan heeft het principe van (toentertijd genoemde) gemeenschapstrouw tot gevolg dat decentrale overheden zelf verantwoordelijkheid hebben – Het Costanzo-arrest (zaak C-103/88).

In het Francovich en Bonifaci/Italie-arrest (C-6/90 en C-9/90) spreekt het Hof van Justitie zich uit over de aansprakelijkheid van lidstaten wanneer zij in strijd handelen met hun verplichtingen op grond van het Europees recht. De grondslag voor deze aansprakelijkheid betreft het beginsel van gemeenschapstrouw. Bij gebreke van een gemeenschapsregeling staat het aan de staat om in het kader van het nationale aansprakelijkheidsrecht de gevolgen van de veroorzaakte schade ongedaan te maken.

Armoede en schulden:

In artikel 30 van het Europees Sociaal Handvest (Amendement op het verdrag van Rome komt het ‘Recht op bescherming tegen armoede en sociale uitsluiting’ tot uitdrukking:

Teneinde de doeltreffende uitoefening te waarborgen van het recht op bescherming tegen armoede en sociale uitsluiting, verbinden de Partijen zich:

  1. maatregelen te nemen binnen het kader van een algehele en gecoördineerde aanpak om de daadwerkelijke toegang te bevorderen van personen die zich in een situatie van sociale uitsluiting of armoede bevinden of in die situatie terecht dreigen te komen, alsook hun gezinsleden, tot, met name, werk, huisvesting, opleiding, onderwijs, cultuur en sociale en medische bijstand;
  2. deze maatregelen te toetsen met het oog op de aanpassing daarvan indien noodzakelijk.

Verder valt te benoemen, artikel 16 ‘Recht van het gezin op sociale, wettelijke en economische bescherming: Teneinde de noodzakelijke voorwaarden te scheppen voor de volledige ontplooiing van het gezin, als fundamentele maatschappelijke eenheid, verbinden de Partijen zich de economische, wettelijke en sociale bescherming van het gezinsleven te bevorderen, onder andere door het doen van sociale en gezinsuitkeringen, het treffen van fiscale regelingen, het verschaffen van gezinshuisvesting en het doen van uitkeringen bij huwelijk.

Wanneer wij spreken van ‘sociale relaties’, dan liet Durkheim (bijvoorbeeld) al in 1893 zien hoezeer zelfs een hoogstpersoonlijke beslissing als zelfdoding mede bepaald wordt door bepaalde structuurkenmerken, zoals de economische situatie of het gebrek aan politieke stabiliteit. Hetzelfde blijkt ook te gelden voor onder andere partnerkeuze, echtscheidingen en kindertal. Dergelijke invloeden bracht iemand eens tot de (paradoxale) uitspraak dat de maatschappij niet bestaat maar wel invloed uitoefent. En hetzelfde geld voor het in dit schrift besproken onderwerp cultuur (de bestuurlijke, politieke en juridische).

In andere woorden: Men kan een samenleving opbouwen, maar ook verstoren en verdelen. Bijvoorbeeld door ‘sociale infectie’ te veinzen. Door ‘scheiding aan te brengen’ als mensen tegen elkaar op te zetten en tegen elkaar uit te spelen, ontstaat (ook) een verdienmodel. Ook deze didactiek voor politiek en bestuur is al tientallen generaties bekend.

In Jesaja 32 bijvoorbeeld komt ook een gebrek aan sociaal en geestelijk welzijn aan de orde, waaronder jonge vrouwen te lijden hebben. Dit is opgetekend in de achtste eeuw V.C. Ook in (bijvoorbeeld) Den Haag komt ter sprake dat er sprake is van versobering van sociale grondrechten. Het wordt moeilijker voor gescheiden vrouwen geschikt onderdak te vinden. Daarnaast is bekend, dat de man vaak ‘eerder schulden maakt’ dan de vrouw.

Het mag de staatsbeoefenaar bekend zijn dat er meerdere bronnen zijn van het staatsrecht en ook dat door het handelen van de betrokken overheidsorganen en de daaraan ten grondslag liggende rechtsovertuiging de ongeschreven rechtsregel tot stand komt. De staatsbeoefenaar dient dan ook kennis te hebben van het bestaan en de inhoud van het ongeschreven staatsrecht. Het is immers een ‘complicerende factor’ waarmee Grondwet en bestuur ondermijnd kunnen worden. Artikel 6 VEU kent aan het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie dezelfde juridische waarde toe als de Verdragen. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie dus juridisch bindend geworden voor de lidstaten. Tot de rechten van de mens behoort ook behoorlijk bestuur.

Binnen het Europees recht speelt behalve de wet- en regelgeving ook een groot aantal beginselen een belangrijke rol. Behalve de nationale overheid kunnen ook decentrale overheden direct met een aantal van deze beginselen te maken krijgen. Decentrale overheden besteden veel van hun taken uit, zonder de uitvoerende instanties hiervan op de hoogte te brengen. Ook de maatschappelijke dienstverleners krijgen te maken met steeds complexere problematiek, met een heftige emotionele lading en ingewikkelde juridisering. Ook bij (bijvoorbeeld) het Juridisch Loket werken de (procedurele) garanties niet door en ontbreekt de kennis van het bestaan en de inhoud daarvan. De informatie die de Rijksoverheid (bijvoorbeeld Het CAK) en (bijvoorbeeld) Het UWV verstrekt, evenals Het CJIB, is veelal misleidend. Ook Bewindvoerders weten de weg niet in deze wet en regelgeving met gevolg dat de rechten van de burger worden uitgesteld, bemoeilijkt of gefrustreerd. Zelfs artikel 20 Grondwet ligt ondermijnd en daarvan heb ik de manifestatie in 2017 persoonlijk mogen ervaren.

Bestuurlijke processen, bieden uitkomsten. Niet elk resultaat, is wenselijk! Het evenredigheidsbeginsel is opgenomen in artikel 3:4 Awb. De nadelige gevolgen van een besluit mogen echter voor één of meer belanghebbenden niet onevenredig zijn in de verhouding met de tot het besluit te dienen doelen. De wetgever zal dan ook regelingsbevoegdheid moeten overlaten aan gemeenten en andere instellingen die tot de uitvoerende macht gerekend kunnen worden. Ziet de rechter onvoldoende toe op de scheiding van die machten, dan bestaat de kans dat totalitarisme ontstaat. De ruimte van vrijheid, veiligheid en recht evenals het zelfbeschikkingsrecht (burgerlijke vrijheden) wordt dan ook in meerdere gevallen te beperkt. Niet alleen individuen maar ook groepen en instellingen zullen andere methoden en middelen ontwikkelen en gebruiken, in geval deze (procedurele) garanties ontbreken of niet duidelijk zijn. Ook in geval het vertrouwen ontbreekt of (ernstig) geschaad is, en dus sprake is van georganiseerde ondermijnende praktijken door regelgeving en bestuur vanuit het Rijk tot stand gebracht, is het individu, groep, instelling of organisatie genoodzaakt een ander uitweg te kiezen.

Gebrek aan sociale, wettelijke en economische bescherming, met gevaar voor de geestelijke gezondheid, noodzaken de burger soms om het recht toe te passen. De grondslag van statelijk recht is immers in het recht vastgelegd en de uitoefening van dit gezag is in al zijn verschijningsvormen onder de heerschappij van het recht geplaatst. Alleen indien op deze wijze wordt opgetreden kan men spreken van effectieve rechtsbescherming. Komt een overheid of een functionaris daarvan de rechtsplicht niet na, dan is ook het beginsel van effectieve rechtsbescherming geschonden.

‘Onafhankelijke rechters’ kunnen bij een conflict oordelen en worden geacht ‘de’ wetten te volgen. Hierbij dient men in acht te houden welke de wettelijke basis is! Zowel individuen als publieke en private gezagsdragers moeten zich conform de wet gedragen. Gezagsdragers mogen alleen handelen op basis van een toegekende bevoegdheid en moeten binnen de beperkingen van de bevoegdheid handelen. Legaliteit impliceert ook dat niemand gestraft kan worden tenzij deze persoon de wet heeft geschonden. Overtredingen behoren te worden bestraft. In het strafrecht dient daarbij in acht te worden genomen dat rechtszekerheid als fundament is van het legaliteitsbeginsel. Ook dit biedt juridische garanties voor de burger indien een overheid of een functionaris daarvan dit beginsel heeft geschonden.

Rechterlijke procedures moeten eerlijk en openbaar verlopen en binnen een redelijke termijn worden afgesloten. Onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechtspraak zijn aspecten van het democratische beginsel van de scheiding der machten. Ook van een medewerker van een advocatenkantoor krijg ik te verstaan dat het recht op een eerlijk proces niet wordt gerespecteerd. Niet alleen stelt Europarlementariër Sophie In’t Veld dat het democratisch beginsel niet door nationale overheden of een functionaris daarvan niet wordt gerespecteerd, ook de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) stelt vast (advies No. 87 en 104) dat het respect voor de standaarden niet vanzelfsprekend is.

In de inleiding van advies No. 104 is erop gewezen dat het een wezenlijke maar delicate taak is om bij het in internationaal verband opkomen voor de rechtsstaat, het democratisch karakter van de betrokken staten te respecteren en juist de democratische kwaliteit ervan te versterken. In samenlevingen die steeds complexer worden, moeten rechten, plichten en uiteenlopende maatschappelijke belangen continu tegen elkaar worden afgewogen en conflicten beslecht. Dit vereist een balans tussen enerzijds responsiviteit van bestuurders voor de wensen van burgers en anderzijds de mogelijkheid om op basis het algemeen belang een zelfstandige afweging te kunnen maken. Door een groot aantal ontwikkelingen en factoren die in dit advies zijn beschreven, is deze balans de afgelopen decennia geleidelijk verstoord.

Ik vang in de media zowaar op dat (bijvoorbeeld) Rob Jetten (D66) in navolging van Duitsland en Frankrijk het democratische karakter en tevens de kwaliteit van de Unie wil ondermijnen, door dit in de Grondwet vast te leggen. Daarbij speelt de onwetendheid en de verwarring onder de bevolking parten. Deze heeft immers geen beeld dat volledig is, laat staan juist. Politici spelen in op dit gebrek aan kennis en dus houd ik het voor ‘geestelijk misbruik’ (al dan niet willens en wetens).

Behalve de responsiviteit van bestuurders is het in hoge mate een kwestie van bestuurlijke en juridische cultuur en de bereidheid van gezagsdragers hiervan voortdurend rekenschap te geven. In 2015 legt de burgemeester van Rotterdam, A. Aboutaleb, een vraag om ondersteuning neer bij de concerndirecteur Maatschappelijke Ontwikkelingen bij een functionaris die tevens eigenaar is van een onderneming in Bewindvoering en Dienstverlening. Echter, artikel 2:4 Awb bepaalt dat de overheid zijn taak vervult zonder vooringenomenheid. Daarmee is mij duidelijk dat het respect voor het recht op behoorlijk bestuur ontbreekt. Het Verdrag van Lissabon vormt immers de wettelijke basis en daarmee is ten gevolge van handelen van betrokken overheidsorganen ook de ongeschreven rechtsregel tot stand gekomen.

Met het arrest van het Hof van 19 november 1991 bepaalde het Hof van Justitie dat bij niet-omzetting van een richtlijn (zaken C-6/90 en C-9/90) aangaande het gemeenschapsrecht de verplichting aan particulieren veroorzaakte schade te vergoeden. Daarbij is een gebrek van een dergelijk optreden dat particulieren de hun door het gemeenschapsrecht toegekende rechten niet voor de nationale rechter kunnen doen gelden. Dit heeft o.a. te maken met de juridische cultuur. Daarbij laat de directeur Rijksvoorlichtingsdienst mij namens de minister-president te kennen geven dat er sprake is van een eigen, Europese rechtsorde die bovendien boven die van de lidstaten staat.

Fair play beginsel:

Het bestuursorgaan dient een “eerlijk spel” (fair play) te spelen bij de voorbereiding van besluiten. Het bestuursorgaan moet daarbij een open en onbevooroordeelde (onpartijdige) houding aannemen. In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het fair play beginsel geformuleerd als zijnde dat bestuursorganen de publieke taken zonder vooringenomenheid dienen te vervullen. Daarbij mogen personen die werkzaam zijn bij een bestuursorgaan en die tevens een persoonlijk belang hebben bij een bestluit, de besluitvorming op geen enkele wijze beïnvloeden.

Als ik de berichten lees aangaande scheidingen en jeugdzorg, gaat het dan nog om de rechten en de belangen van de burger, of is het een buitenkansje om meer geld in eigen zak te steken?

Een rechtsstaat:

Tot slot of ten slotte hebben wij het over de democratische rechtsstaat Nederland. Een rechtsstaat is een staat waarin de overheidsmacht aan banden worden gelegd door het recht (zoals het woord zelf al aanduidt). En recht is meer dan een systeem van wetten. Als een overheid of een functionaris daarvan zijn macht misbruikt, is per definitie geen sprake van een rechtsstaat, maar van een gebrek daaraan. In een rechtsstaat heerst evenwicht tussen een teveel en een tekort aan regels en kunnen wetten de inhoudelijke toets der kritiek doorstaan.

Niemand kan zich aan het recht onttrekken, ook de overheid niet! De bedoeling hiervan is dat in het maatschappelijk verkeer onderling vertrouwen mogelijk wordt. In advies No. 87 heeft de AIV het over het functioneren van de rechtsstaat. “Op 19 april 2013 vroeg het kabinet de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) te adviseren over rechtsstatelijkheid in de lidstaten van de Europese Unie (EU). Het kabinet constateert dat de EU een rechtsgemeenschap is en dat een goed functioneren van de rechtsstaat in alle lidstaten daarom onmisbaar is. Vertrouwen tussen de lidstaten in de werking van elkaars rechtsstaat is essentieel voor het functioneren van onder andere de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, de interne markt en de Economische en Monetaire Unie. De kernvraag van het kabinet is daarom of, en zo ja hoe, versterking van de rechtsstaat binnen de EU nader vorm kan krijgen.”

Ik verneem dan gaarne, wanneer gedupeerde burgers, organisaties, bevolkingsgroepen et cetera, vruchten kunnen plukken van een ‘veranderd functioneren’. Ik heb immers begrepen dat indien het aan Elco Brinkman ligt het recht verder gefrustreerd wordt. Dit is voor zover mij bekend al vanuit de jaren zestig in gang gezet, mede door invloeden vanuit het Senaat (Eerste Kamer) en in de jaren daarna versterkt door de Tweede Kamer.

Hoogachtend,

Lambert Speelman